一、政策制定背景

　　建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。习近平总书记指出，要顺应城乡融合发展大趋势，坚持新型城镇化和乡村振兴两手抓，清除阻碍要素下乡各种障碍，吸引资本、技术、人才等要素更多向乡村流动，为乡村振兴注入新动能。2019年4月15日中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《实施意见》）。近年来，我省在统筹城乡发展上做了一些初步探索，农业转移人口市民化取得积极进展，2018年常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别提高到57.53%和49.22%；城乡基础设施建设水平不断提升，实现了村村通公路，全省行政村4G网络覆盖率达到98.4%；城乡公共服务差距逐步缩小，整合了城乡居民养老保险，新农合覆盖率达100%，农民工子女公办学校就学率达95%以上；城乡居民生活水平不断提高，城乡居民收入比缩小为2.19:1，农村恩格尔系数下降为27.8%。但同时也面临着农民进城落户意愿不强、城乡公共资源配置不均衡、农村生产生活水平偏低、乡村人才流失严重等突出问题。贯彻落实国家文件要求，着眼于推进乡村振兴和率先实现农业现代化，坚持农业农村优先发展，以建立工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系为方向，以促进城乡要素自由流动和平等交换为政策核心，以促进城乡公共资源合理配置为重点，以促进农民收入持续稳定增长为政策落脚点，为加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，全面建立城乡融合发展新格局，吉林省委、省政府研究制定了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》。

　　二、主要内容

　　《实施意见》包括五部分，26条改革任务和72项工作举措。

　　第一部分，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。城乡要素流动不顺畅，是城乡二元壁垒的突出体现。《实施意见》围绕促进“人地钱技”等要素在城乡间双向自由流动，提出了6项改革任务、17项工作举措。一是畅通农业转移人口市民化制度通道。重点是调动农民和城市政府两个积极性。在调度农民积极性上，提出进一步降低落户限制，在长春市租房居住并缴纳社保满半年，在其他城市和建制镇有合法稳定住所即可申请落户，确保有意愿在城镇落户的农业转移人口“落得下”。对暂不具备落户条件和不愿落户的城镇常住人口，提出将保障其享有与城镇居民同等的社保、医疗、子女教育、住房等基本公共服务权益，确保他们在城里“过得好”。针对农民害怕进城落户后，会失去附着在农村户籍上的“土地福利”问题，提出了维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，给农民吃上“定心丸”；在调动城市政府积极性上，主要是实行财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、省级预算内投资安排与吸纳农业转移人口落户数量挂钩以及城镇建设用地新增指标与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，以此来消除吸纳较多农业转移人口城市政府的后顾之忧。同时，提出谋划建设哈长一体化发展示范区，推动长吉一体化和长春公主岭同城化协同发展，增强人口承载力和吸引力。二是完善城市人才到乡村创业激励机制。重点是在“引”和“用”上下功夫。关于“引人才”，主要是吸引在外创业成功的吉林籍农民企业家、农村籍高校毕业生等各类人才返乡入乡创业，对符合条件的省级农民工返乡创业基地给予资金补助，把有志于农业农村发展的各类人才“引回来”。关于“用人才”，主要是建立城乡教师、医生等合作交流机制，每年选派200名左右乡镇机关选调生到村任职，鼓励有条件的农村集体经济组织探索人才加入机制。三是稳慎推进农村土地制度改革。重点是推进“三块地”的改革。农村承包地方面，主要是完善农村承包地“三权分置”制度，规范农村土地流转行为；农村宅基地方面，主要是允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅；集体经营性建设用地方面，主要是全面施行集体经营性建设用地依法入市，支持企业依法将以出让方式取得的集体经营性建设用地土地使用权转让、互换、出资、赠与或抵押，实现土地效益最大化。四是健全财政和金融保障机制。重点是健全投入保障制度，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。提出了加强涉农资金统筹整合，支持市县政府在债务风险可控前提下发行政府债券，用于城乡融合公益性项目；提高土地出让收入用于农业农村的比例；支持鼓励金融机构对农村基础设施建设在贷款利率和期限上给予优惠。五是鼓励和引导工商资本进入农业领域；围绕激发工商资本入乡积极性，把城市的资金、技术、管理等先进要素带入乡村，提出深化“放管服”改革，支持工商资本进入特色农产品开发，以及设施蔬菜、畜牧养殖等大宗农产品生产经营领域。鼓励工商资本与村集体和农户建立起利益联结机制，探索多样化的联合与合作；同时，提出要加强工商资本租赁农地监管，实行工商资本租赁农地分级备案，守住农民权益不受损的底线。六是加强农业科技创新。围绕激发涉农科研机构和涉农科研人员的积极性,引导涉农科技成果入乡，提出建立高等院校、科研院所等专业技术人员到乡村和企业挂职制度，推进科技人员股权激励改革；探索完善科研成果权益分配激励机制，允许农技人员通过提供增值服务合理取酬。

　　第二部分，建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制。农村公共服务是乡村发展的明显短板，实现城乡融合发展必须加快补齐这一短板。《实施意见》围绕推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，提出了6项改革任务、16项工作举措。一是建立优先发展农村教育事业的机制。围绕推进优质教育资源在城乡间共享，提出探索义务教育教师“县管校聘”管理机制，每个乡镇办好1所公办中心幼儿园，招募优秀退休教师到乡村和基层学校支教讲学。二是健全乡村医疗卫生服务体系。围绕改善农村医疗卫生条件，提高乡村医疗卫生服务能力，提出每个乡（镇）办好1所乡（镇）卫生院、每个行政村办好1个村卫生室，对在农村基层工作的卫生技术人员，在职称晋升等方面给予政策倾斜。完善三级医院对口帮扶贫困县县级医院、县级医院支援乡（镇）卫生院长效机制。三是健全城乡公共文化服务体系。围绕推动文化资源向乡村倾斜，提高服务的覆盖面和适用性，提出统筹推进社区（村）基层综合公共文化服务中心建设，实现乡乡有综合文化站，村村有文化活动室和文化活动小广场，探索“菜单式”公共文化服务新模式。四是完善城乡统一的社会保险制度。从城乡居民最关切的医疗、养老等民生痛点入手，提出持续完善异地就医直接结算工作机制，完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制。完善农村养老服务体系，探索邻里互助、集中托养、志愿服务等养老模式，全面建立农村留守老年人和分散供养特困老年人定期巡访制度。五是统筹城乡社会救助体系。围绕维护好困难群众的生存利益，提出建立城乡低保标准与城乡居民人均可支配收入挂钩的省级统筹调整机制，稳步提高城乡低保标准。六是建立健全现代乡村社会治理体制。围绕发挥群众参与治理的主体作用，增强乡村治理能力，提出推行村级事务阳光工程，落实村级民主评议制度；健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制；加快推进农村社区服务中心建设。

　　第三部分，建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。乡村基础设施滞后，是城乡差距的重要体现。《实施意见》围绕推动乡村基础设施提档升级，加快实现城乡基础设施统一规划、建设、管护，提出了3项改革任务、10项工作举措。一是建立城乡基础设施一体化规划机制。重点是合理确定城乡供水、污水和垃圾处理、道路、通讯等设施的用地位置、规模和建设标准，推进多规合一。二是建立城乡基础设施一体化建设投入机制。按照乡村基础设施公共产品定位，提出对乡村道路、水利等公益性强、经济性差的设施，建设投入以政府为主；对乡村供水、垃圾污水处理等有一定经济收益的设施，建立政府和社会资本合作投入机制；对乡村供电、电信、物流等经营性为主的设施建设，建设投入以企业为主。三是建立城乡基础设施一体化管护机制。提出将农村公路等公益性设施养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入一般公共财政预算；加快农村供水等乡村基础设施产权制度改革；鼓励有条件的地区探索建立垃圾污水处理农户付费制度。

　　第四部分，建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制。目前，乡村产业比较薄弱，城乡之间产业发展差距较大。《实施意见》围绕实现乡村经济多元化发展，提出了6项改革任务、18项工作举措。一是完善农业支持保护制度。重点是全面落实永久基本农田特殊保护制度，探索粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建管一体化模式；推动农业机械化向农业全程全领域扩展；健全耕地轮作制度，形成合理的轮作模式。二是建立新产业新业态培育机制。重点是构建农村一二三产业融合发展体系，加快国家农村产业融合发展示范园和先导区建设；推动“双创”向农业农村延伸；创建省级“一村一品”示范村镇；完善用地保障机制，市县级政府将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。三是完善自然资源资产产权制度。重点是健全自然资源资产产权体系，推动自然资源资产所有权和使用权分离，深入推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革；重点推进各类自然保护地、重点国有林区、大江大河重要生态空间确权登记工作；四是建立乡村文化保护利用机制。重点是发展特色文化产业，加强朝鲜族农乐舞、朝鲜族洞箫、满族剪纸、萨满祭祀歌舞等乡村非遗项目开发和利用；加强传统村落保护和乡村景观风貌保护，塑造吉林乡村建筑风貌；引导企业开发利用乡土文化，挖掘、引进乡土文化人才，选择适合的非遗项目进行产业化发展。五是搭建城乡产业协同发展平台。重点是抓好特色产业小镇建设，持续深入推进示范城镇建设；持续开展美丽乡村创建活动，打造一批各具特色的美丽乡村典型；大力开展现代农业产业园建设。六是推进城乡统一规划。重点是构建全省国土空间规划体系；按照城乡一体、“多规合一”要求，推进土地利用规划、城乡规划等有机融合；稳妥推进村庄规划编制。

　　第五部分，建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制方面。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是收入问题。2018年我省城乡居民收入比为2.19:1，差距依然较大。《实施意见》围绕促进农民持续较快增收，缩小城乡居民生活水平差距，针对提高农民工资性、经营性、财产性、转移性四方面的收入，提出了5项改革任务、11项工作举措。一是完善促进农民工资性收入增长环境。重点是健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系，通过建设“农村半小时就业服务圈”开展“春风行动”“民营企业招聘周”等活动，努力增加就业岗位和创业扶持；规范招工用工制度，有效维护农民工合法权益；创新农民工职业技能培训方式，提高农民工职业技能培训的针对性和有效性。二是健全农民经营性收入增长机制。重点是培育和规范发展家庭农场、种养大户、农民专业合作社、农林产业化龙头企业等新型经营主体，帮助小农户节本增收；建立多形式利益联结机制，引导农户自愿以土地经营权等入股企业，获得利润和分红等收益。三是建立农民财产性收入增长机制。重点是全面开展农村集体资产清产核资，把所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体；创新发展农村集体经济有效途径，确保集体资产保值增值和农民收益。四是强化农民转移性收入保障机制。重点是完善落实生产者补贴制度，保障农民种粮收益基本稳定；采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴、风险补偿等方式，支持符合条件的农业产业化规模化项目。此外《实施意见》还提出要强化打赢脱贫攻坚战体制机制，落实脱贫攻坚责任制，统筹教育、社保、医疗等各类保障措施，从财政、扶贫贷款、土地等方面，加大对深度贫困地区的支持力度等。

　　城乡融合发展体制机制改革涉及城乡两个地理空间，农民、市民等多个群体，以及“人地钱技”等多种要素，是一项系统工程。为确保《实施意见》能够顺利实施，发挥作用，提出了两个方面的保障措施。一是建立省发展改革委牵头、相关部门分工负责的城乡融合发展工作协同推进机制，加强统筹协调和跟踪督导。各市（州）、县（市、区）党委政府抓好落实，确保国家和省里确定的任务和出台的相关政策落到实处。二是把试点作为重要改革方法，设立省级城乡融合发展试验区，激活基层经验，在统筹城乡关系上进行探索，边实践，边总结，及时推广典型经验。

　　三、主要特色和创新点

　　《实施意见》在全面贯彻落实国家意见的同时，坚持量力而行，切实突出吉林特色，对国家意见提出的改革任务，进行细化分解，提出落实性工作举措，并明确了各部门和单位的责任分工。一是以城市群建设推动城乡融合发展。城市群是城镇化的主体形态，是城乡矛盾最为突出、城市要素下乡动力最强的区域。按照我省“一主、六双”产业空间布局，提出了“加快发展哈长城市群，谋划建设哈长一体化发展示范区”“推动长吉一体化和长春公主岭同城化发展”等政策举措，增强我省中心城市人口承载力和吸引力，为推动城乡区域协调发展提供有力支撑。二是明确推动城乡融合发展的载体平台。城乡融合发展需要有载体支撑。近年来，我省积极推进美丽乡村、示范城镇、特色产业小镇建设等工作，积累了丰富的工作经验。推广这些经验做法，提出了大力推进特色产业小镇和特色小城镇建设、创新美丽乡村发展模式、优化提升农业园区三大载体平台。三是推动“双创”向农业农村延伸。吉林省是农业大省，农村人口众多，农业农村蕴含着巨大的创造活力，许多地区在农村“双创”上已经进行了一些探索实践，比如辉南县与通化师范学院合作，通过政府、高校、企业多方合作，共同打造了集科创、文创、农创为一体的“三合乡里”农创园，探索出了一条乡村振兴的新路径。推广辉南县经验，提出了鼓励有条件的地区采取“高校+政府+企业融合”“科创+文创+农创联动”等模式，建立双创基地，带动农村一二三产融合发展的工作举措。